探析國企規(guī)范使用政府專項債券資金

探析國企規(guī)范使用政府專項債券資金

成禮鍇

近年來，地方政府專項債債券大規(guī)模發(fā)行，本級國企事實上成為使用債券資金建設基礎(chǔ)設施項目的法人主體。但國企歸根結(jié)底是企業(yè)，由其實施的基礎(chǔ)設施項目到底是企業(yè)投資項目，還是政府投資項目，以及債券資金如何管理和使用，值得深入探討。隨著國企管理法制化、規(guī)范化，對國企在使用地方政府專項債券資金建設基礎(chǔ)設施項目中遇到的問題進行梳理分析，顯得很有必要。

一、本級國企成為地方政府專項債券項目的實施主力

傳統(tǒng)上，市政道路、供水、生態(tài)環(huán)保、污水處理、地鐵、公共交通等公益類基礎(chǔ)設施項目都是由政府來主導和投資的。隨著公用事業(yè)市場化改革的推進，由政府主導發(fā)起，通過公開競爭性方式選擇社會資本來投資、建設、運營的基礎(chǔ)設施和公共服務項目明顯增多，特許經(jīng)營、PPP（政府和社會資本合作）模式大規(guī)模流行。隨著融資平臺、PPP和國企投資規(guī)范化，社會資本作投資基礎(chǔ)設施項目的能力有所下降。2018年來，大規(guī)模發(fā)行的地方政府專項債券成為地方基礎(chǔ)設施和公共服務項目建設資金的重要來源渠道。

實踐中，地方政府通過批復本級國企上報的基礎(chǔ)設施項目可研報告，確定國企公司的項目法人地位。市縣財政部門和行業(yè)主管部門組織發(fā)行地方政府債券取得資金后，直接將資金撥付到項目單位，實施項目建設和運營。但是政府籌資和出資，然后由企業(yè)來建設，這種類型的項目到底是政府投資項目還是企業(yè)投資項目，值得深入探討。

二、政府投資項目管理和項目法人制實施

1.政府投資項目的定位

2016年國務院《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》出臺以后，對于非《政府核準的投資項目目錄》內(nèi)的企業(yè)項目一律實行備案制，以落實企業(yè)投資自主權(quán)。政府不審批《項目可研報告》。2019年國務院《政府投資條例》對于政府投資做了明確定性，并加強了監(jiān)管和約束。

按照《政府投資條例》，政府投資指的是中國境內(nèi)使用預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設的活動，包括新建，改擴建，技術(shù)改造等類型。政府投資主要投向市場不能有效配置資源的社會公益性服務、公共基礎(chǔ)設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域，以非經(jīng)營性項目為主，并且特別提出政府及相關(guān)部門不得違規(guī)舉債來投資。

2.項目法人制和項目資本金制度

1996年國家計委《關(guān)于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》，對投資項目由項目法人進行全過程管理做出了明確規(guī)定，取代之前“業(yè)主責任制”相關(guān)規(guī)定。同年，國務院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》規(guī)范了經(jīng)營性投資項目的資金使用。項目法人責任制與經(jīng)營性項目資本金制度，強化了“誰投資、誰決策、誰承擔風險”的原則。

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施項目法人主體多是政府投資平臺公司，建設程序基本按照政府投資的模式進行。特許經(jīng)營、PPP項目等政府和社會資本合作項目是政府發(fā)起，通過公開競爭性方式選擇社會資本方作為項目法人主體，由其投資建設運營項目。國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）文件明確，項目法人選擇確定后，如與審批、核準、備案時的項目法人不一致，應按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項目法人變更手續(xù)，為項目法人變更提供了支持。特許經(jīng)營和PPP項目的項目法人與政府之間,是公開程序確立的合同關(guān)系。

政府專項債券項目大多通過行政決定方式，確立本級國企作為項目法人，由其建設基礎(chǔ)設施項目。政府和國企之間的法律和經(jīng)濟關(guān)系變得不清晰，容易出現(xiàn)政企不分問題。

三、專項債項目的定位和融資自平衡約束

1.地方政府專項債券項目是政府投資項目

地方政府專項債券是項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，最常見的專項債券是項目資產(chǎn)、收益相對應的 “市政項目收益?zhèn)?rdquo;。

政府為項目出的資本金、發(fā)行專項債券方式籌集的債務資金，是典型的政府預算內(nèi)資金來源方式，符合政府投資條例對政府投資項目的定性。

2.專項債券資金進入企業(yè)和項目的通道不清

按照預算法要求，各級財政的四本賬“一般公共預算、政府基金預算、社?；痤A算、國有資本預算”封閉運行、互不交叉。地方政府專項債券發(fā)行是在地方政府基金預算范圍內(nèi)實現(xiàn)收支平衡。

政府發(fā)行完債券如何給付到國企實施單位，政府給付的是投資款，還是國企的國有資本增資，債券資金能否用于國企增資，現(xiàn)在執(zhí)行層面上不是很清晰。

3.部門政策不配套導致項目建設手續(xù)辦理不順

國企實施的專項債券項目，項目資本金、債務資金都是預算內(nèi)資金，按照政府投資條例，應該履行審批制。但項目履行基本建設程序過程中，會出現(xiàn)發(fā)改、財政、國土、規(guī)劃等部門政策的銜接不充分問題。

咨詢實踐中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)及配套基礎(chǔ)設施項目是地方政府專項債的一大類型，不同于市政道路、供排水、學校等項目通過劃撥方式供地，產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目用地不符合土地劃撥目錄，須通過招拍掛的方式來供地。而按照國土規(guī)劃管理要求，出讓供地的項目無法出具項目用地預審和規(guī)劃選址意見，導致項目可研報告無法符合政府投資項目審批要求。

4.公益性項目的收益較差與專項債項目自平衡約束

按照財政部財預〔2017〕89號文件，專項債券項目須能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。即由公益項目本身的經(jīng)營收益來還本付息，實現(xiàn)項目融資自求平衡。地方財政不為專項債券的還本付息承擔義務。

在基金預算體系內(nèi)，地方政府為產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設施、水源地建設、供水改造、老舊小區(qū)改造等項目發(fā)行了大量的政府專項債券來籌集建設資金。這些項目有一定的經(jīng)營性，但是以公益為主，直接收益較少，項目自平衡壓力較大。

四、發(fā)展建議

1.強化法制經(jīng)濟頂層設計和政策配套銜接

推動市場經(jīng)濟、法制經(jīng)濟在基礎(chǔ)設施和公共服務投資領(lǐng)域的改革和發(fā)展，提高基礎(chǔ)設施投資領(lǐng)域的法制化、市場化水平。在法制建立和完善后，政府發(fā)改、財政、國土資源、國資監(jiān)管、金融監(jiān)管、行業(yè)主管等相關(guān)部門政策配套銜接，形成合力，提高政府投資質(zhì)量和效率。

2.形成全過程政府投資管理閉環(huán)

政府在基礎(chǔ)設施和公共服務的投資管理中，從中長期規(guī)劃、行業(yè)和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃開始，分析論證需求的可靠性，到論證項目的基本建設程序、融資的可實現(xiàn)性、運營的有效性等全過程，強化行業(yè)監(jiān)管、財政規(guī)范績效評價和按效付費，以及完善項目的后評價對規(guī)劃和前期決策提供正向反饋，形成一個完整的閉環(huán)。

3.借助第三方咨詢機構(gòu)，提高全周期投資質(zhì)量效率

在項目規(guī)劃和建設論證，選擇建設、運營主體時，政府可以充分發(fā)揮第三方咨詢機構(gòu)的經(jīng)驗優(yōu)勢，發(fā)揮市場化競爭機制的作用，有效降低公共設施的投資成本、運行成本，提高投資、建設、運營等全生命周期效率。同時，按照財政預算支出預算評價要求，借助第三方咨詢機構(gòu)做好全過程績效評價。