特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目改頭換面就可以不受新機(jī)制約束么？

今年3月國(guó)家出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委2024年第17號(hào)令），此文件對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式進(jìn)行了更新和更全面的升級(jí)，尤其是廢止原有《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委2015年第25號(hào)令），并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式的范疇和內(nèi)涵進(jìn)行了一定的升級(jí)。辦法的出臺(tái)對(duì)整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資行業(yè)帶來(lái)了巨大的影響，加大了政策上的嚴(yán)格要求和項(xiàng)目深度、廣度上的調(diào)整，并對(duì)補(bǔ)貼模式進(jìn)行了嚴(yán)格的把控，使得特許經(jīng)營(yíng)模式本身進(jìn)入了更加深化的精準(zhǔn)管理期。隨著17號(hào)令的發(fā)布和實(shí)施，原有特許經(jīng)營(yíng)模式下部分項(xiàng)目以及一些存在模式爭(zhēng)議的項(xiàng)目紛紛下馬、轉(zhuǎn)型或終止實(shí)施；而部分相對(duì)“頭鐵”的地區(qū)或項(xiàng)目，仍然想盡辦法規(guī)避政策，“怪招”頻顯。

特許經(jīng)營(yíng)新機(jī)制推行和項(xiàng)目投融資模式更新以來(lái)，“改頭換面”的新項(xiàng)目模式層出不窮，其中不乏各類(lèi)換名頭，改文字表述以規(guī)避特許經(jīng)營(yíng)新機(jī)制審核要求的項(xiàng)目。筆者查詢(xún)到今年以來(lái)有大量項(xiàng)目存在幾次采購(gòu)廢標(biāo)后，重新調(diào)整項(xiàng)目?jī)?nèi)容繼續(xù)實(shí)施的情況。有的項(xiàng)目調(diào)整后采購(gòu)名稱(chēng)“搖身一變”，表面看不出與原來(lái)項(xiàng)目有任何關(guān)系，但項(xiàng)目實(shí)際內(nèi)容與原項(xiàng)目大范圍類(lèi)似。雖然不能?chē)?yán)格論證，但從側(cè)面可以看出這類(lèi)明顯是換臉項(xiàng)目。

嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和政策要求是項(xiàng)目實(shí)施的基本底線，是項(xiàng)目得以順利推動(dòng)的基本保障，也是做事的態(tài)度和原則。針對(duì)近期包裝項(xiàng)目以繞過(guò)特許經(jīng)營(yíng)新機(jī)制要求的亂相，我們可以借此研究和分析下特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵，以及特許經(jīng)營(yíng)模式必須遵守的核心邏輯。

通常所說(shuō)的“特許經(jīng)營(yíng)”有狹義和廣義的認(rèn)定，但其本身沒(méi)有一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)或公認(rèn)的明確定義。簡(jiǎn)單的說(shuō)，“特許經(jīng)營(yíng)”就如字面意思，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有者以合同約定的形式，允許被特許經(jīng)營(yíng)者有償使用其名稱(chēng)、商標(biāo)、專(zhuān)有技術(shù)、產(chǎn)品及運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)等從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的商業(yè)模式。這種商業(yè)模式分為純商業(yè)經(jīng)營(yíng)授權(quán)和公共產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)授權(quán)兩類(lèi)。純商業(yè)行為的特許授權(quán)不在此次討論范圍內(nèi)，畢竟那屬于商業(yè)主體之間關(guān)于產(chǎn)品、資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)限的交易，是純商業(yè)行為，早在2007年《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》中就已經(jīng)有所規(guī)范。而大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此它與一般的商業(yè)行為不同。

先看常規(guī)對(duì)于公共產(chǎn)品的定義：公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性使得公共物品的消費(fèi)和生產(chǎn)具有自己的特點(diǎn)，其最基礎(chǔ)的特點(diǎn)是——搭便車(chē)。反過(guò)來(lái)看，存在這種非排他性和搭便車(chē)行為的產(chǎn)品，大概率屬于我們所討論的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。這就是我們能夠區(qū)分商業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的最根本依據(jù)。

從大的框架上而言，目前特許經(jīng)營(yíng)管理辦法中約束的主要是這類(lèi)能夠搭便車(chē)的公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品中的一部分，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，且政府或者當(dāng)?shù)匦姓C(jī)構(gòu)對(duì)此類(lèi)產(chǎn)品擁有一定的支配或所有權(quán)。然而這種設(shè)定也僅僅是從理論上和簡(jiǎn)單的邏輯上判斷，此類(lèi)項(xiàng)目有沒(méi)有存在采用特許經(jīng)營(yíng)的可能性，現(xiàn)實(shí)來(lái)講更加復(fù)雜。簡(jiǎn)單講，項(xiàng)目可以采用政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施的前置必要條件是，這個(gè)項(xiàng)目應(yīng)該屬于政府或者事業(yè)部門(mén)能夠管理和掌控的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即一些人對(duì)這一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)它的消費(fèi)，具有非競(jìng)爭(zhēng)性。這就要求項(xiàng)目本身能夠?yàn)槠樟_大眾提供最基本的服務(wù)，沒(méi)有特殊的選擇性。直觀講就像地鐵與私家車(chē)或?qū)＼?chē)的對(duì)比，地鐵肯定是沒(méi)有選擇，具有普適性，適合大部分人選擇乘坐；私家車(chē)和專(zhuān)車(chē)則不然，是對(duì)乘客通過(guò)價(jià)格、所有權(quán)進(jìn)行選擇。

按照目前特許經(jīng)營(yíng)17號(hào)令第六條“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入具備覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本并獲取一定投資回報(bào)的條件，不因采取特許經(jīng)營(yíng)而額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任”規(guī)定，如果一個(gè)項(xiàng)目屬于公共產(chǎn)品且在政府或事業(yè)單位管理的范疇，同時(shí)具有強(qiáng)烈的使用者付費(fèi)來(lái)源，則屬于17號(hào)令允許的可采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的范疇。這就明確要求項(xiàng)目本身要能實(shí)現(xiàn)自平衡，不增加財(cái)政未來(lái)的支出責(zé)任。即使項(xiàng)目符合前面我們所討論的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，但如果缺少收入或收入不足，那就只能通過(guò)其他方式實(shí)施，與特許經(jīng)營(yíng)無(wú)緣。

有了這些初步的定義和實(shí)施范疇，接下來(lái)探討“對(duì)項(xiàng)目名稱(chēng)進(jìn)行調(diào)整以繞過(guò)新機(jī)制要求”的可行性，比如不含“特許經(jīng)營(yíng)”字眼的經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目是否受新機(jī)制的限制呢？筆者認(rèn)為答案不唯一。實(shí)際操作過(guò)程中，很多項(xiàng)目是真實(shí)的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予或讓渡，如常見(jiàn)的自來(lái)水管網(wǎng)投資建設(shè)、市政供熱管網(wǎng)投資建設(shè)，這些本身是由政府主導(dǎo)和管理的市政項(xiàng)目，社會(huì)資本的參與勢(shì)必要通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予方可實(shí)現(xiàn)。而項(xiàng)目名稱(chēng)是否有“特許經(jīng)營(yíng)”字眼不會(huì)影響項(xiàng)目本身權(quán)利的讓渡，因?yàn)轫?xiàng)目自身的特點(diǎn)就是有一定公共產(chǎn)品屬性，具有排他性，限定范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者唯一。實(shí)際上不論是否有“特許”字眼出現(xiàn)，項(xiàng)目本身就有“特許”的潛在含義，并非簡(jiǎn)單改變項(xiàng)目名稱(chēng)就能規(guī)避政策要求。當(dāng)然正因?yàn)轫?xiàng)目本身的復(fù)雜性和實(shí)際操作的多樣性，還有很多項(xiàng)目本身排他性不明顯，可能存在一定的交集，如市場(chǎng)上常見(jiàn)的公共自行車(chē)，很多地區(qū)市政管理部門(mén)本身也會(huì)投放不少公共自行車(chē)，這種就屬于有一定收益的公共產(chǎn)品，多方競(jìng)爭(zhēng)激烈，本身不存在強(qiáng)制的壁壘措施，且存在一定使用者付費(fèi)。但是此類(lèi)項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的并不多見(jiàn)，即使已經(jīng)采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的也并未遇到大范圍的審查或整改要求，核心原因就是項(xiàng)目自身能夠?qū)崿F(xiàn)收支自平衡，相關(guān)主管部門(mén)做好管理和監(jiān)督，確保不會(huì)增加政府未來(lái)支出責(zé)任即可。這些都取決于項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，并非僅僅是項(xiàng)目名稱(chēng)能決定的。當(dāng)然此類(lèi)項(xiàng)目雖然屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，且存在一定特許的實(shí)質(zhì)范疇，但并非必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。

還有一種可能存在爭(zhēng)議的類(lèi)型，項(xiàng)目本身是否屬于公共產(chǎn)品的范疇就很模糊，在一定特殊條件下有些特殊基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)可以從商業(yè)模式轉(zhuǎn)為公共產(chǎn)品。比較典型的是疫情期間的安置酒店，本身酒店是純粹的商業(yè)設(shè)施，在短期疫情下將商業(yè)酒店用于安置可能還不屬于特許經(jīng)營(yíng)，但如果長(zhǎng)期持續(xù)的疫情下這類(lèi)設(shè)施就在實(shí)質(zhì)下有了特許經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)。當(dāng)然，這類(lèi)項(xiàng)目非常特殊，如果要將其劃到特許經(jīng)營(yíng)范疇內(nèi)需要有充分的依據(jù)和嚴(yán)格的論證。

目前市場(chǎng)上有些項(xiàng)目，部分專(zhuān)家、機(jī)構(gòu)可能通過(guò)夸大包裝或簡(jiǎn)單改名的方式，試圖將自身遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到自平衡的項(xiàng)目包裝為可以采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，但此種做法并未改變項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，可能會(huì)違規(guī)增加未來(lái)政府支出責(zé)任。無(wú)論如何改名，都改變不了項(xiàng)目本身的問(wèn)題，本質(zhì)上仍應(yīng)受到特許經(jīng)營(yíng)新機(jī)制的約束。這種操作只是有可能規(guī)避大數(shù)據(jù)和輿論搜索，因?yàn)槟壳暗闹髁魉阉饕骐y以分辨項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，如果項(xiàng)目名稱(chēng)沒(méi)有出現(xiàn)“特許經(jīng)營(yíng)”特殊字眼，加上低調(diào)的操作，往往給操作者自以為能夠脫離政策約束的錯(cuò)覺(jué)。但此種行為實(shí)際上是給未來(lái)埋下隱患，不論是否采用特許經(jīng)營(yíng)模式或含有“特許經(jīng)營(yíng)”字眼，只要有未來(lái)增加潛在政府支出責(zé)任的可能，就經(jīng)不起審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)檢查，遲早會(huì)“暴雷”。尤其是未來(lái)如果變相的補(bǔ)貼或優(yōu)惠無(wú)法兌現(xiàn)，項(xiàng)目將很可能造成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，極有可能帶來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)責(zé)問(wèn)題。

綜上所述，筆者一直認(rèn)為，如同會(huì)計(jì)準(zhǔn)則“實(shí)質(zhì)重于形式”的要求，項(xiàng)目是否屬于特許經(jīng)營(yíng)亦如此。就如同基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)本身也是在特定范圍和條件下才有具體對(duì)應(yīng)行業(yè)，其內(nèi)容并非一成不變或者僅限定在固定范圍內(nèi)。項(xiàng)目的名稱(chēng)是否存在某些特殊的字眼，或換個(gè)特殊的說(shuō)法、改個(gè)稱(chēng)呼，并不是項(xiàng)目的關(guān)鍵，核心的底層邏輯是不能增加未來(lái)財(cái)政支出，項(xiàng)目本身能夠?qū)崿F(xiàn)自平衡。不糾結(jié)于表面和字眼，看到項(xiàng)目的本質(zhì)和核心邏輯，才是新機(jī)制的關(guān)鍵。企圖通過(guò)歪招繞過(guò)政策限制，往往會(huì)“搬起石頭砸自己的腳”，得不償失。