2023年11月8日，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部〈關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見〉的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“115號(hào)文”）正式發(fā)布并確立政府和社會(huì)資本合作（PPP）新機(jī)制。此后，國(guó)家發(fā)改委陸續(xù)出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱（2024年試行版）》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（編制）范本（2024年試行版），以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議范本》）《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2024年第17號(hào)令）等一系列配套法規(guī)政策文件，進(jìn)一步細(xì)化和明確了115號(hào)文新機(jī)制所確立的各項(xiàng)具體要求，PPP新機(jī)制制度體系基本建立。

在原來的PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目投資控制既關(guān)系到政府財(cái)政資金的使用效益，又關(guān)系到社會(huì)資本的投資回報(bào)水平，一直以來都是政企雙方合作中重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。但在新機(jī)制中，從項(xiàng)目的立項(xiàng)管理方式再到項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，與之前的PPP模式相比均發(fā)生了重大變化。新機(jī)制究竟會(huì)對(duì)項(xiàng)目的投資控制帶來何種影響，政企雙方應(yīng)如何順應(yīng)新機(jī)制要求，做好項(xiàng)目投資控制工作？針對(duì)上述問題，本文將嘗試根據(jù)新機(jī)制系列制度文件精神及特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目新特點(diǎn)，結(jié)合過往項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)行初步探討，以期對(duì)新機(jī)制下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的推動(dòng)實(shí)施有所助益，幫助項(xiàng)目少走彎路。

一、原PPP時(shí)代投資控制的常見做法

（一）相關(guān)規(guī)定

 原PPP時(shí)代的政策體系以財(cái)政、發(fā)改雙軌并行為特征，實(shí)踐中多以財(cái)政體系為主導(dǎo)推進(jìn)。查閱兩部門出臺(tái)的相關(guān)意見、指南、范本等文件，明確提及項(xiàng)目投資控制有關(guān)規(guī)定的文件并不如想象中多，主要包括：

1、《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》附件1《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)，2014年12月公布，以下簡(jiǎn)稱《合同指南》）：

《合同指南》第12條“項(xiàng)目總投資”條款約定：對(duì)于包含新建、改擴(kuò)建工程的合作項(xiàng)目，應(yīng)在合同中明確工程建設(shè)總投資及構(gòu)成，包括建筑工程費(fèi)、設(shè)備及工器具購置費(fèi)、安裝工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)、價(jià)差預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息、流動(dòng)資金等。合同應(yīng)明確總投資的認(rèn)定依據(jù)，如投資估算、投資概算或竣工決算等；

第13條“投資控制責(zé)任”條款約定：明確社會(huì)資本主體對(duì)約定的項(xiàng)目總投資所承擔(dān)的投資控制責(zé)任。根據(jù)合作項(xiàng)目特點(diǎn)，可約定社會(huì)資本主體承擔(dān)全部超支責(zé)任、部分超支責(zé)任，或不承擔(dān)超支責(zé)任；

第28條“實(shí)際投資認(rèn)定”條款約定：項(xiàng)目合同應(yīng)根據(jù)投資控制要求，約定項(xiàng)目實(shí)際投資的認(rèn)定方法，以及項(xiàng)目投資發(fā)生節(jié)約或出現(xiàn)超支時(shí)的處理方法，并視需要設(shè)定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。

由此可見，雖然發(fā)改委《合同指南》中多處提及投資控制及投資認(rèn)定，但關(guān)于投資控制及認(rèn)定的具體依據(jù)、認(rèn)定方法等，并未給出明確建議，交由合同雙方自行約定。

2、《財(cái)政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》（財(cái)辦金〔2020〕10號(hào) ，2020年12月發(fā)布，以下簡(jiǎn)稱《合同示范文本》）。

《合同示范文本》第8.7條“工程建設(shè)投資費(fèi)用結(jié)算”條款約定：若在本項(xiàng)目建設(shè)過程中發(fā)生因甲方或者乙方要求的變更等情形需對(duì)本項(xiàng)目工程建設(shè)投資費(fèi)用進(jìn)行結(jié)算的，在本項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收后 日內(nèi)，雙方應(yīng)按約定對(duì)工程建設(shè)投資費(fèi)用進(jìn)行結(jié)算，由【□雙方共同委托；□政府方委托】的第三方審價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)乙方的工程建設(shè)投資費(fèi)用進(jìn)行審核。政府審計(jì)機(jī)構(gòu)依法對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的，乙方應(yīng)予以必要的配合。

（二）慣常做法 

雖然官方指南范本未給出具體的建議做法，根據(jù)過去多年的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)PPP項(xiàng)目投資控制的約定無外乎以下幾種（以某地同時(shí)期的5個(gè)PPP項(xiàng)目為例）：

從上述典型案例可以看出，在官方指南范本未給出項(xiàng)目投資認(rèn)定具體建議做法的背景下，大多數(shù)項(xiàng)目均不約而同采用最終以財(cái)政審核或?qū)徲?jì)部門審計(jì)決算來作為投資控制及認(rèn)定依據(jù)的方式。究其原因，PPP項(xiàng)目雖不屬于傳統(tǒng)的政府財(cái)政資金投資項(xiàng)目，但因其具備很強(qiáng)的公益性，屬于政府向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，同時(shí)還有可能涉及政府資本金投入（設(shè)置政府方出資代表）、以及項(xiàng)目最終回報(bào)依賴于政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)助等特點(diǎn)，因此為保證政府財(cái)政資金的規(guī)范安全有效使用，充分發(fā)揮財(cái)政投資評(píng)審及審計(jì)監(jiān)督職能，沿用傳統(tǒng)思維模式，以財(cái)政投資評(píng)審及審計(jì)部門審計(jì)來認(rèn)定投資，這一做法也可以理解。

需要注意的是，2017年2月22日，全國(guó)人大法工委《對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》（法工委函[2017]2號(hào)），以及2017年6月5日全國(guó)人大法工委法規(guī)備案審查室向中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)的復(fù)函即《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工備函[2017]22號(hào)）均明確：“地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。”上述意見對(duì)于糾正地方性法規(guī)超越立法權(quán)限，強(qiáng)制以行政審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)具有積極意義。但對(duì)于合同雙方當(dāng)事人在合同中約定以行政審計(jì)結(jié)果作為價(jià)款結(jié)算依據(jù)的情形，無論是上述意見還是最高人民法院和地方高院的司法指導(dǎo)意見，均是予以支持的^[1]。

二、新機(jī)制中關(guān)于投資控制的相關(guān)規(guī)定

新機(jī)制115號(hào)文從政府方和特許經(jīng)營(yíng)者兩個(gè)角度對(duì)投資控制提出了要求：“嚴(yán)格履行投資管理程序。對(duì)政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對(duì)由社會(huì)資本方單獨(dú)投資的項(xiàng)目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。規(guī)范履行項(xiàng)目調(diào)整程序，完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項(xiàng)目如發(fā)生變更建設(shè)地點(diǎn)、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形，應(yīng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟?、核?zhǔn)機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核程序，必要時(shí)應(yīng)重新開展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證和特許經(jīng)營(yíng)方案審核工作”；“做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)做深做實(shí)項(xiàng)目前期工作，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案，合理安排工期，有效控制造價(jià)，保障工程質(zhì)量，做好運(yùn)營(yíng)籌備。”

與2014年發(fā)布的《合同指南》相比，新機(jī)制下《協(xié)議范本》就項(xiàng)目投資控制做了十分詳盡的約定，彌補(bǔ)了之前過于籠統(tǒng)的缺陷?！秴f(xié)議范本》第21條“項(xiàng)目總投資和投資計(jì)劃”約定：“政府投資項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)概算獲得有關(guān)部門批準(zhǔn)后【時(shí)間期間】天之內(nèi)，乙方應(yīng)向甲方提交項(xiàng)目詳細(xì)投資計(jì)劃；企業(yè)投資項(xiàng)目履行核準(zhǔn)或備案程序后【時(shí)間期間】天之內(nèi)，乙方應(yīng)向甲方提交項(xiàng)目詳細(xì)投資計(jì)劃；甲方最終接收（或經(jīng)甲方審核后）的詳細(xì)投資計(jì)劃將作為甲方對(duì)本項(xiàng)目實(shí)施投融資監(jiān)管的依據(jù)；在建設(shè)實(shí)施期間，當(dāng)工程投資因各種原因出現(xiàn)較大幅度變化時(shí)，乙方應(yīng)向甲方提交更新的項(xiàng)目投資計(jì)劃。”

第34條專章就“投資控制”進(jìn)行了詳盡約定，具體如下：1.乙方應(yīng)保證工程建設(shè)資金足額投入到位，確保工程投資控制在經(jīng)甲方確認(rèn)的投資計(jì)劃中列明的項(xiàng)目總投資范圍內(nèi)。2.乙方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和行業(yè)管理相關(guān)規(guī)范規(guī)程編制項(xiàng)目概算等文件，從工程勘察設(shè)計(jì)源頭做深做實(shí)投資控制工作；3.在本項(xiàng)目范圍內(nèi)，如工程投資發(fā)生超支（超出詳細(xì)投資計(jì)劃列明的總投資），乙方應(yīng)負(fù)責(zé)及時(shí)籌措項(xiàng)目新增資金…；4.乙方應(yīng)按有關(guān)規(guī)定做好項(xiàng)目投資管理工作，包括但不限于依法依規(guī)開展工程招標(biāo)、按規(guī)定及時(shí)履行工程重大變更審批和概算調(diào)整程序（如有）、及時(shí)開展投資合規(guī)性檢查和整改等工作…5.如項(xiàng)目使用政府資本金注入，乙方應(yīng)按相關(guān)規(guī)定做好項(xiàng)目中政府資本金管理工作，包括配合相關(guān)方面的監(jiān)督檢查、開展政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)等。

第60條專門規(guī)定了“審計(jì)監(jiān)督”的有關(guān)事項(xiàng)，還特意強(qiáng)調(diào)說明：“乙方應(yīng)接受政府審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)；政府方不應(yīng)以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為對(duì)乙方進(jìn)行價(jià)款結(jié)算（如有）的依據(jù)，乙方不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的依據(jù)。除此之外，如政府方對(duì)乙方項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)另行安排專門審計(jì)，須在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中予以明確約定（包括審計(jì)目的、內(nèi)容和程序、乙方配合義務(wù)、結(jié)果應(yīng)用方式等）。”上述說明，沿用了全國(guó)人大法工委2017年的意見觀點(diǎn)，并明確了在新機(jī)制下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的適用規(guī)則：以審計(jì)結(jié)論作為價(jià)款結(jié)算的依據(jù)，這一做法在新機(jī)制下的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，即使是由特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的合同雙方（即政府方和特許經(jīng)營(yíng)者）自行約定，也不再被允許。該意見以十分清晰明確的方式，對(duì)之前大量類似做法做了糾偏，從源頭上進(jìn)一步劃清了政企雙方的投資控制責(zé)任邊界，能更好地促使社會(huì)資本方履行好項(xiàng)目投資控制責(zé)任。

因此，新機(jī)制下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資控制責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，使原有實(shí)踐中的雙方共擔(dān)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)資本的投資主體地位，壓實(shí)了其投資主體責(zé)任，進(jìn)一步劃清了雙方責(zé)任邊界，有利于項(xiàng)目合作順利推進(jìn)。

四、順應(yīng)新機(jī)制的幾點(diǎn)建議

最后，回到本文伊始的問題，如何在新機(jī)制背景下做好特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資控制？其實(shí)新機(jī)制115號(hào)文、新《管理辦法》、《協(xié)議范本》中已經(jīng)給出了答案的指引。

對(duì)政府方而言，關(guān)鍵要把好五個(gè)重要關(guān)口：一是編制審批特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案，這是項(xiàng)目實(shí)施的綱領(lǐng)文件，一定要謹(jǐn)慎對(duì)待、高度重視，必要時(shí)可以借助專業(yè)力量少走彎路；二是審核項(xiàng)目的立項(xiàng)文件，以及審批政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)概算文件；三是審核項(xiàng)目的詳細(xì)投資計(jì)劃；四是嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行項(xiàng)目變更引發(fā)的投資計(jì)劃調(diào)整及概算調(diào)整工作；五是合理行使政府審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

對(duì)社會(huì)資本方而言，建議做好如下六項(xiàng)工作：一是高度重視特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案的綱領(lǐng)作用，立足項(xiàng)目實(shí)際及自身情況，科學(xué)合理編制項(xiàng)目的立項(xiàng)文件；二是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和行業(yè)管理相關(guān)規(guī)范規(guī)程，認(rèn)真組織編制項(xiàng)目概算等文件，從工程勘察設(shè)計(jì)源頭做深做實(shí)投資控制工作；三是認(rèn)真組織編制項(xiàng)目詳細(xì)投資計(jì)劃，確保切實(shí)可行；四是如工程投資發(fā)生超支，應(yīng)按規(guī)定及時(shí)履行工程重大變更審批和概算調(diào)整程序（如有）；五是加強(qiáng)項(xiàng)目支出規(guī)范化管理，包括但不限于依法依規(guī)開展工程招標(biāo)、設(shè)備及服務(wù)采購、競(jìng)價(jià)等，節(jié)約項(xiàng)目開支；六是視情及時(shí)開展投資合規(guī)性檢查和內(nèi)審整改等工作，配合政府有關(guān)方面的監(jiān)督檢查、政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)等。

五、結(jié)語

萬事開頭難，新機(jī)制已經(jīng)開啟了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展的新階段，當(dāng)前正處于探索前行之中。不推動(dòng)新生事物發(fā)展，就會(huì)落后于時(shí)代。只有深刻領(lǐng)悟新機(jī)制所蘊(yùn)含的新發(fā)展理念，堅(jiān)持推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，放開“思維韁繩”，打破思維定勢(shì)，特許經(jīng)營(yíng)事業(yè)一定能夠再次啟航、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

[1] 君合法律評(píng)論：中國(guó)建設(shè)工程爭(zhēng)議解決年度觀察系列（三）—熱點(diǎn)法律問題分析，作者周顯峰、鄭艷麗、羅策、楊天博，2018年4月11日。