關于PPP項目運營的一些思考

關于PPP項目運營的一些思考

彭峰

2014年以來，我國從中央政府層面開始大力推動基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作（PPP）項目，至今已近十載，取得了豐富的成果。根據財政部政府和社會資本合作中心網站上（https://www.cpppc.org/）全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年10月報摘要統(tǒng)計數據，2014年以來管理庫累計開工項目占累計入庫項目數的64.5%，累計開工項目投資額占入庫項目投資額的66.1%。從筆者實操經驗判斷，開工項目中估計有一半以上已結束項目建設，進入了運營期。針對如此大量進入運營期的項目，對于政府、項目公司以及社會資本三方來說，如何做好項目的運營，成為了PPP項目在運營期能否成功的關鍵。

一、如何理解PPP項目的運營

目前，各方對于PPP項目的運營存在不同的理解，在相關的政策文件中對于PPP項目的運營到底是什么具體內容和實質，也并沒有明確的要求和規(guī)定。

根據中國統(tǒng)計出版社出版的《工程項目組織與管理（2021修訂版）》第一章第二節(jié)中關于工程項目投產運營階段的表述為：“運營是指通過開展持續(xù)的活動生產規(guī)定產品或提供服務的一種組織職能”，“對于經營性工程項目，如高速公路、垃圾處理廠等，其運營階段工作較為復雜，包括經營和維護兩大任務。對于非經營性工程項目，如住宅地產等，運營階段主要通過鑒定、修繕、加固、拆除等活動，保證工程項目的功能、性能能夠滿足正常使用的要求”。筆者認為，PPP項目的建設目的無疑是要發(fā)揮項目的作用，提供相應的公共產品或者服務，因此，PPP項目的運營就是讓項目建設產出滿足合同約定期限內的使用或者服務要求，并順利完成移交。

二、PPP項目運營的重要性

有人將PPP項目的合作比喻成一次婚姻，婚姻的經營很重要，它決定了婚姻的質量；同樣的道理，PPP項目的運營好壞也會直接影響到PPP項目的運營效果甚至成敗。筆者認為，PPP項目運營的重要性主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1、有運營屬性是規(guī)范入庫的要求

財政部2022年11月18日對外發(fā)布的《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）文件中要求做好項目前期論證，要求“地方財政部門應會同有關方面科學把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務領域、需求長期穩(wěn)定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的項目，可采用PPP模式實施，優(yōu)先實施具有強運營屬性、具有長期穩(wěn)定經營性收益的項目。”從該最新通知可以看出，對于項目入庫適用范圍進行了進一步明確，并提出了優(yōu)先實施的項目屬性需要有強運營。因此，只有具有運營甚至強運營屬性的項目，比如垃圾、污水、收費公路、標準廠房或者園區(qū)等類型行業(yè)才更有機會入庫，才更能推動PPP項目整體規(guī)范發(fā)展和陽光運行。

2、運營期是承前啟后的重要階段

不管是采用BOT，ROT或者是TOT模式運作的PPP項目，O代表的運營期所處階段都是項目全流程階段的中間階段。不論是通過新建、改擴建或者轉讓方式的項目到項目公司或社會資本手中后，都要通過運營期的實質化運營來滿足公共服務、績效管理、行業(yè)監(jiān)管等各方要求。做不好運營工作，前一個階段接收到的項目資產無法發(fā)揮項目原定的作用，也無法按PPP項目合同約定如期保質過渡到后一個階段，更有可能會導致與政府方或者公眾之間的爭議和糾紛，嚴重的甚至直接導致項目終止。因此，運營期對于PPP項目來講，是重要的承前啟后階段。

3、高效運營是按效付費的考核要求

從《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）文件開始推動PPP項目建立按效付費機制，到《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）文件對合作各方的績效管理進行規(guī)范指引以來，PPP項目逐步建立起了與建設運營產出、效果和管理相掛鉤的評價指標體系。特別是在項目運營期，項目的運營數量、質量與時效，運營維護的成本情況，運營管理實施及組織保障情況，運營、維護等相關資料的完整性、真實性以及歸集整理的及時性等指標都被納入了評價指標體系，因此，高效運營是滿足績效管理以及按效付費的考核要求的。

4、運營是PPP項目的核心

PPP項目的實施目的在于引進具有豐富建設、運營管理經驗的社會資本和政府方合作，利用社會資本的運營經驗和能力，將基礎設施產品或者公共服務更好的提供給使用者或者消費者。對于一個PPP項目來說，項目建成的目的就是要持續(xù)運營，發(fā)揮其經濟效益和社會效益，持續(xù)健康平穩(wěn)運營是衡量項目成功與否的關鍵標準，因此運營是PPP的核心。

三、如何做好PPP項目的運營工作

結合自身較長的從業(yè)經驗和豐富的項目實操經驗來看，筆者認為，做好PPP項目運營工作的關鍵在于項目各方從思想到準備到行動落實的全過程都應當對運營工作保持足夠的重視，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、加速轉變觀念

社會資本具有天然的逐利性，傳統(tǒng)施工模式下的重建設、輕運營思想對于社會資本來講有點根深蒂固。近年來，社會資本的運營能力雖然有提升，但還是普遍不足。項目公司和社會資本作為運營責任的主體，應該改進傳統(tǒng)思維，加速建設和運營并重觀念的形成和確定，為項目想運營好，能運營好打下思想基礎。

實施機構一般作為行業(yè)管理部門，在過去傳統(tǒng)政府投資項目中也同樣存在著輕運營的問題，現(xiàn)在其作為PPP項目合同的主體方之一，行政管理職能和合同當事方的雙重身份使其需要加速深化“放管服”改革，對PPP項目的管理從傳統(tǒng)的一攬子監(jiān)管到規(guī)范管理過程，重視結果導向上來，按績效管理、PPP合同以及行業(yè)管理要求做好PPP項目的運營監(jiān)管工作。

2、提升能力建設

這包括實施機構和項目公司（或社會資本）的能力建設。財金〔2022〕119號文指出，“項目實施機構應結合行業(yè)特點和項目實際科學設定PPP項目績效目標及指標體系，健全績效運行監(jiān)控機制，加強績效評價及其結果應用”，“強化項目履約管理”等，因此實施機構在運營期應當通過加強績效管理、履約管理的能力提升，強化監(jiān)管職能，提高自身在項目監(jiān)管層面的能力建設。而項目公司或社會資本應當結合主體的轉型升級要求，提高公司治理水平，加強運營管理人才的培養(yǎng)和引進，滿足項目運營的制度和管理要求。

3、編好運營方案

運營方案是項目確定運營管理原則、理清管理構架、細化運營內容、分清運營邊界、掛鉤績效管理的指導方案，編好運營方案是PPP項目進入運營期前必須完成的工作。

完整的運營方案重點內容應當包括項目產出、運營邊界、運營標準，項目運營管理、制度、流程、標準、組織架構、質量保證措施，績效管理主體、方式、流程、結果確認以及如何和運營補貼掛鉤，運營成本細項分析，成本構成，成本測算依據和公式，運維服務費計算標準和運營信息公開等內容。項目公司或社會資本應當按照運營方案對項目高效運營，實施機構可以根據運營方案相關內容對項目公司進行監(jiān)督管理。

4、落實運營管理

好的運營方案和運營管理制度都需要深入貫徹落實才能發(fā)揮最大效果。因此，根據運營方案中的各項運營要求以及實施機構對于項目績效管理要求，項目公司或社會資本應當在運營期全力落實好項目的運營方案并貫徹執(zhí)行運營管理各項制度。

四、結語

剛剛過去的2022年是PPP走向成熟、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展和陽光運行的一年。運營是PPP項目行穩(wěn)致遠的重要支撐，作為基建投融資咨詢行業(yè)的從業(yè)者，更作為享受著我國越來越優(yōu)質和便捷的基礎設施和公共服務的普通人民群眾中的一員，希望PPP項目的參與各方能更加重視項目的運營工作，將PPP項目的運營越做越好，PPP項目能提供更多更優(yōu)質的產品和服務。