國家儲備林項目收儲工作的若干思考

國家儲備林項目收儲工作的若干思考

夏天 辛田

一、國家儲備林項目建設(shè)背景

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國木材生產(chǎn)總量不足，結(jié)構(gòu)性短缺的問題日益凸顯。同時，木材消費剛性增長，2020年我國木材消耗量達到7億立方米，供需缺口持續(xù)擴大，每年木材進口量超過2.5億立方米，對外依存度50%以上，加之原木貿(mào)易受限，木材安全問題突出。黨中央、國務(wù)院高度重視木材安全問題并做出重要決策，決定實施“總量平衡、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、進口適度、持續(xù)經(jīng)營”的國家木材安全戰(zhàn)略，建設(shè)國家木材戰(zhàn)略儲備基地，建立國家儲備林制度。

當(dāng)前國家儲備林項目的主要運作方式有以下三種：直貸模式、國家儲備林專項債券模式和PPP模式。

直貸模式，即各縣（市、區(qū)）政府平臺公司直接通過抵押貸款建設(shè)運營國家儲備林項目，或者和央企、國有企業(yè)以及其他國內(nèi)知名林業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)等社會資本共同合資成立國家儲備林項目運營公司，由各股東向合資公司注資，同時通過項目立項以公司資產(chǎn)為抵押擔(dān)保向銀行申請項目貸款，以推動國家儲備林項目建設(shè)。

國家儲備林專項債券模式，即政府為建設(shè)國家儲備林項目，以項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。

PPP模式，即各縣（市、區(qū)）政府和社會資本合作推進項目實施的模式。

相較于直貸和專項債模式，采用PPP模式推行國儲林項目有四個優(yōu)勢：一是國儲林PPP項目屬于政策性銀行支持的項目范圍，融資優(yōu)惠力度較大，項目融資年利率一般與五年期LPR不相上下，且寬限期較長，一般為5-8年。二是PPP模式可以將國儲林項目與鄉(xiāng)村振興及產(chǎn)業(yè)結(jié)合，通過合理包裝推動地方鄉(xiāng)村振興和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅成效。三是PPP項目貸款方面，可由項目公司通過項目收益權(quán)質(zhì)押獲得銀行貸款，解決了林權(quán)抵押貸款率低的問題，極大地降低了貸款難度，提高貸款額度，小杠桿撬動大資金。四是規(guī)范的PPP項目將可行性缺口補助納入一般公共預(yù)算管理，不存在隱形債務(wù)的擔(dān)憂。因此我們認為以PPP模式推動國家儲備林建設(shè)項目是較優(yōu)選擇。

二、PPP模式是未來依托集體林權(quán)收儲模式下開展國儲林項目的優(yōu)選路徑

林地收儲是影響國家儲備林項目成功與否的關(guān)鍵因素。一方面，林地、林木的收儲是項目建設(shè)的基礎(chǔ)，直接決定項目建設(shè)的邊界條件；另一方面，國家儲備林項目資本金一般設(shè)定為20%，意味著大部分項目建設(shè)投資需通過融資獲取，而銀行放貸通常以項目未來收益權(quán)作為質(zhì)押標(biāo)的，即項目收儲進度將很大程度影響融資貸款發(fā)放，進而影響后續(xù)建設(shè)進度。

在國有林地大部分已被各縣（市、區(qū)）政府采取直貸模式抵押給銀行的背景下，集體林地成為國家儲備林建設(shè)的主要陣地。同時，隨著儲備林項目數(shù)量的增加、基地規(guī)模的擴大、集體林地收儲面積不斷增加，收儲資金投入巨大、建設(shè)周期長、回報周期長等問題也逐步暴露出來，依靠公共財政進行投資難以獨自支撐儲備林建設(shè)任務(wù)。PPP模式必將成為未來依托集體林權(quán)收儲模式下開展國儲林項目的優(yōu)選路徑。

在采用PPP模式實施的國儲林項目中，政府負責(zé)實施林地、林木流轉(zhuǎn)工作，而林地流轉(zhuǎn)和林木收儲費用的支付責(zé)任由社會資本承擔(dān)。因此，采用PPP模式實施國家儲備林項目,可以利用社會資本的資金作為林地收儲資金,解決國儲林項目融資難題，減輕政府投資壓力，減少租金支付風(fēng)險，保障集體林地涉及的群眾獲得穩(wěn)定持續(xù)林地租金收入。同時，政府可以采取競爭性方式擇優(yōu)選擇實力雄厚的社會資本介入，借助社會資本已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和運營經(jīng)驗，通過項目施工建設(shè)、運營管理，開展全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營，整合發(fā)展森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游、林化醫(yī)藥等配套產(chǎn)業(yè)，形成一個完善的產(chǎn)業(yè)體系，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

三、實施收儲工作的思路與要點

林地是國家儲備林建設(shè)的根本，林地收儲工作是項目順利實施的關(guān)鍵，而目前集體林地存在產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)屬糾紛等問題，對確定具體林地面積、林木數(shù)量等收儲工作有一定障礙，筆者結(jié)合推進國家儲備林PPP項目實踐過程的經(jīng)驗，對林地收儲工作提出幾點可供參考的思路：

一是明確林地收儲工作責(zé)任主要由政府方承擔(dān)。在前期實施方案中明確林地流轉(zhuǎn)和林木收儲工作主要由政府及政府出資人代表實施，在實際收儲過程中，政府方應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，統(tǒng)籌各方資源，制定科學(xué)合理且可操作強的收儲方案，實施機構(gòu)需積極動員相關(guān)部門成立國儲林收儲專班，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展具體工作，根據(jù)項目方案完成既定收儲目標(biāo)。

二是盡量以整村整屯模式推進收儲，不建議在村屯區(qū)內(nèi)范圍內(nèi)進行林分選擇。通過收儲一宗，辦理一宗，整體發(fā)證，可以高效推進林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證工作，有利于明晰集體林權(quán)，同時以“整村推進”方式整合集體林地，可以保障各項營造林相鄰小班面積具有一定規(guī)模，突破空間束縛和林業(yè)經(jīng)濟主體分散困局，推進規(guī)?；?、集聚化經(jīng)營，從而增加木材儲備和供應(yīng)，實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營的木材安全戰(zhàn)略目標(biāo)。

三是采取區(qū)間定價、地塊分級制度。因國家儲備林規(guī)劃范圍涉及農(nóng)戶多，地塊交通條件、立地條件、林分林相不一，不同地塊的價格存在明顯差異，因此建議在編制可研、制定流轉(zhuǎn)方案時，對林地租金采用區(qū)間價，根據(jù)項目區(qū)的市場價格，將租金區(qū)間范圍盡量拉大一些，同時建議將地塊分為3-5類等級，每一等級賦予相應(yīng)的租金。

四是由村委會進行具體定價。由于村委會對當(dāng)?shù)氐貕K、林地情況以及村民需求等更加了解，因此建議政府在嚴格執(zhí)行地塊分級和區(qū)間價的前提下，將具體定價權(quán)交給村委會，即由村委會向項目公司最終報送該村各級地塊數(shù)量及應(yīng)收款項。此項建議可避免村委會虛高報價、虛假抬高地塊等級的情況，一方面最高等級地塊對應(yīng)的租金尚未穿透成本，另一方面，收儲主動權(quán)仍在項目公司方，若村委會哄抬價格，項目公司可選擇不收儲該村地塊。

五是保障林地租賃期限。政府要根據(jù)國家儲備林基地建設(shè)可行性研究報告的建設(shè)、經(jīng)營年限確定林地流轉(zhuǎn)年限（通常建設(shè)期8年、運營期22年，共30年），爭取一次把林地租賃時長（30年）落實到位。

注：集體林地租賃適用30-70年，《民法典》第三百三十二條 “土地承包期”提到：耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。